(一)三定规定的内部效力1.作为行政机关履行职责的依据行政职权的获得具有多种方式，不仅可以通过规范性法律文件设定，也可以通过有权行政机关的具体行政行为予以设定。

全国妇联等七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》第8条第3款则依情节轻重，将训诫列为未构成治安管理处罚与刑事犯罪案件的执法措施。行政教育即行政主体在处罚等执法过程中，基于纠正违法之目的，对行为人施以训诫、批评或体验、服务等矫治活动的方式总称。

①姜明安：《行政法与行政诉讼》，北京，中国卓越出版公司，1990年，第265页。目前第33条第3款中行政教育的适用范围过于狭窄，这并不意味着行政处罚与行政教育的适用泾渭分明。《行政处罚法》第33条第3款将教育限定于对违法行为不予处罚的情形，但这并不意味着处罚与教育的适用泾渭分明，不处罚即教育，不教育即处罚。教育区别于处罚，其自主设定与自由裁量对相对人权利侵犯的风险更低，其种类规定可领先于处罚，率先尝试列举+类型的模式，既提供示例，又通过提取公因式式的同质描述(11)对教育设定作出规制示范。关于法律制裁之目的位阶的讨论虽多，但矫正、发展、完善等属于必要内容，行政教育的设置旨在凸显以往执法忽视的教育价值，克服单一目的的局限与悖论。

在第57条增设第3款：调查终结，根据不同的处罚决定，行政机关可对行政违法行为决定单独适用或与行政处罚并用行政教育。行政机关施用频率颇高的训诫类措施，其名称与实践本身即含有诫勉、引导等教育性色彩。二是有自治权力，即强调行政权力的自由也就是行政权力的保留和自由裁量，无此，行政自制就会被挤压到完全客体化的地位。

(26)以行政机关实施行政活动的能动性为标准，可以将行政行为分为积极行政行为、中性行政行为和消极行政行为。关 键 词：权力清单 责任清单 权责清单 依清单行政 近年来，政府权责清单制度的重要意义已在理论和实践中获得基本共识。(21)参见方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》(第2版)，北京大学出版社2011年版，第49-50页。故此，权责清单的内在性质并未实现一致，而是兼具职权公开行为属性和行政自制属性。

1.如果由作为控权主体的权力机关制定，那么，可能存在的立法类型有法律和地方性法规。除了应当遵循上述清单编制规则特殊要求外，行政机关推行权责清单的自由裁量权，及我国尚缺乏责任清单制度顶层设计的客观情形，使得由行政机关主导编制的权责清单难以全面呈现和有效承接法律、法规和规章的规定，更遑论具备传送带式立法所富含的民主性和科学性。

不仅如此，将权力清单和责任清单融合的做法，尤其是将法律、法规、规章作为权力清单和责任清单编制依据的规定，很显然，也没有充分考虑权力清单和责任清单的性质差异。二、依清单行政性质的一致性辨正为了更好剖析和深刻把握依清单行政的意涵，对其性质的研究必不可少。最后，两者的作用力不同。(11)胡建淼：《政府法治建设》，国家行政学院出版社2014年版，第126页。

前已述及，根据我国《立法法》有关法律保留的规定，权力清单和责任清单的很多内容涉及法律保留事项，相应地，权力清单和责任清单的立法类型只能选择法律。②广西壮族自治区人民政府《关于公布自治区部门权责清单的通知》(桂政发[2020]6号)、新疆维吾尔自治区人民政府办公厅《关于公布自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单的通知》(新政办发[2016]114号)、吉林省人民政府办公厅《关于加强省政府部门权力清单和责任清单监督管理的意见》(吉政办发[2016]8号)。从部分上来看，在法治国家建设的整体框架中，依法行政是不可或缺的一环，有其特殊的意义和价值。责任清单设置初衷在于防范懒政、怠政等行政不作为，其宗旨在于激发服务行政的内生动力，势必给予行政机关编制责任清单一定的裁量权，这也是对行政权善的期待。

(35)《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)。⑨田进、卓文婧等：《权力清单制度：概念、过程及调适——以武汉市三联权力清单制度为例》，载《中国机构改革与管理》2015年第5期，第11页。

(15)参见刘启川：《责任清单编制规则的法治逻辑》，载《中国法学》2018年第5期，第105页。(14)参见叶必丰：《公共服务连续性理论及我国的实践》，载《政法论坛》2022年第5期，第66页。

倘若模糊化处理权力清单和责任清单的性质定位，非但无视两者各自的价值本源和基本规律，而且也违背了党和国家顶层制度设计的初衷，尤其是责任清单的独特价值预设，这是一种不负责的学术态度。借由概念范畴的明确性、性质的一致性、规范效力的正当性三个维度的法哲学省思，可以发现依清单行政难以成为一个内涵明确、外延周延的概念范畴。(36)在理论上，依法行政的构成要素可以从形式法治、实质法治和过程法治三个维度予以概括，由此，依法行政应当涵盖行政法定、行政均衡、行政正当三大构成要素。依托责任清单的制度抓手和行政模式，在现有法律制度体系之外，行政机关有了可以积极作为的行为空间。究其本质，之所以出现权力清单和责任清单并不能如预期实现两单有机融合，主要原因在于权责清单的内在逻辑和构造的混乱性。(27)参见刘启川：《共通性：权责清单与机构编制法定化关系解读》，载《内蒙古社会科学(汉文版)》2019年第5期，第100页。

义务型责任清单不限于法律规范确立的责任事项，而是以明确责任的方式倒逼行政机关积极主动作为和做好公共服务，(14)以实现增进社会福祉，这正是李克强总理倡导责任清单的初衷，也是功能主义治理模式的体现。(28)进一步来说，相较于职权公开行为，行政自制的意涵更为丰富和宽泛。

⑤较有代表性的成果有：莫于川：《推行权力清单，不等于依清单行政》，载《中国司法》2014年第6期，第4页。按照权责清单顶层制度设计和省级政府规范文本来看，权责清单之所以能成为行政权限的来源，是因为这些规范明确了权责清单与法的逻辑关系。

并且，我国31个省级政府权责清单的编制依据也基本明确为法律、法规和规章。换言之，权责清单决定了行政活动的疆域和边界。

④需要追问的是，依清单行政与依法行政是什么关系？进言之，依清单行政是否有别于依法行政而独立存在，甚至能否替代依法行政？倘若对这些问题不予解释和回应，那么，依清单行政将在法治框架下名正言顺，从而出现依法行政与依清单行政并举的局面，进而，依法行政或依清单行政将成为行政机关的可选项。(2)依清单行政制度规则的变更和废止也应当依循法律、法规和规章的理念、原则和规则。关于权力清单和责任清单的性质，从前文两者意涵的探讨中，我们可以初步感知。追责不限于违反权责清单规定的违法责任，也包括依照权责清单规定应当承担的违纪责任。

(46)不过，需要指出的是，权力清单和责任清单的内在差异，不影响两者同为放管服改革背景下政府新型治理的形式。故此，行政法规和规章不能作为权力清单和责任清单的立法类型。

可以想象的是，权力机关制定的关涉权力清单和责任清单的法律或地方性法规，皆为行政机关职权、职责的重新配置。我们可以称前者为追责型责任清单，后者为义务型责任清单。

(48)王杰、张宇：《从文本到实效：走向政府权责清单制度的更有效执行》，载《党政研究》2022年第2期，第126页。这是因为，依清单行政是将本应在行政主体内部自主调整的事项，通过公开的方式，直接施加于行政相对人，实现内部行政活动的外化。

接下来，我们从两者的联系和区别展开探讨。未来需要关注的是，在法治轨道上推进依清单行政的过程中，法律、法规和规章之中需要情节细化和效果格化的裁量性条款，如何转为清单的相应事项，尤其是如何依循立法目的将裁量性条款予以清单化设计，将成为考验行政机关清单编制能力和水平的重要内容，也将成为依清单行政能否合法合理开展的重要标准。同理，在逻辑上，与之类似，依清单行政是否也可以因清单的内涵和外延的确立而明确？但是事实并非如此。(24)参见赵志远：《政府职责体系构建中的权责清单制度：结构、过程与机制》，载《政治学研究》2021年第5期，第89页。

(19)这一现象在一定程度上可以说明，权责清单两单融合面临实践推进障碍，也由此可以一定程度反映出，权责清单作为独立范畴在实践上具有证立的难度。《指导意见》明确权力清单的编制依据为国家法律法规，《深入指导意见》进一步明确权责清单的梳理要严格按照现行法律、法规和规章规定。

(20)参见周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，载《政法论坛》2022年第3期，第69-70页。具体而言，《指导意见》对如何推进责任清单建设作了制度安排，明确了在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，健全问责机制。

地方政府也作出监督检查尤其是追责的专门规定，例如，《四川省权责清单管理办法》第19条第2款规定：对不按权责清单履行职责义务的行权部门由其上级机关责令改正或予以通报，对负有责任的领导人员和直接责任人员，由任免机关、单位或者监察机关依规依法追究责任。二是，除了承继权力清单和责任清单的不确定性之外，权责清单内在逻辑的自洽性和内在结构的统一性，也具有不确定性。